최근 논란이 재점화된 플랫폼 규제 입법과 관련해 각계의 우려가 커지고 있다. 섣부른 규제 도입에 대한 우려의 목소리가 크지만 한편으로 플랫폼의 관행적인 영업 방식에 따른 폐해를 단속할 규제 도입에 대한 목소리도 나오는 상황이다.
규제 도입 필요성을 언급하는 쪽은 지난 2022년 데이터센터 화재로 인한 카카오 불통 사태에 이어 최근 티몬과 위메프 사태 등을 거론하고 있다. 반면 반대하는 쪽에서는 국회에 상정되는 법안에서 정의하는 '독점적 시장 지배력을 가진 사업자’의 모호함과 더불어 실증적인 조사 없이 무분별하게 EU의 DMA(디지털시장법)을 벤치마킹하고 있다는 비판이 거세다.
문제는 그러한 논의에서 규제 도입의 본질, 즉 ‘소비자의 후생’은 주요 이슈로 논의되지 않고 있다는 점이다. 또 강도를 떠나 규제 도입이 초래할 수 있는 산업 생태계의 혁신 저해도 큰 위협으로 간주되지 않고 있다.
가장 큰 우려는 이러한 규제가 국내 플랫폼 기업에게만 차별적으로 적용될 것이라는 것이다. 이 경우 국내 플랫폼은 고사하고 미국계 빅테크 플랫폼과 중국계 커머스 플랫폼에 시장을 내어주게 될 것이라는 전망이 나오고 있다.
최근 ‘플랫폼 규제 공정성 그리고 디지털 신보호주의, 쟁점 및 진단’을 주제로 한국정치커뮤니케이션학회가 주관해 국회에서 진행된 세미나에서는 이렇듯 복잡다단한 플랫폼 규제에 대해 주목할 만한 의견들이 나왔다.
규제 필요성은 공감하지만, 부작용 고려해 신중한 접근 필요
이날 세미나는 ‘국내 온라인 플랫폼 규제 패러다임의 재구성’을 주제로 한 문상일 인천대 법학과 교수의 발제로 시작됐다. 문 교수는 이미 몇 년 전부터 디지털 경제로 전환이 이뤄지며 사회·경제적 패러다임이 바뀌고 있음을 지적하며 ‘플랫폼 규제’의 필요성에는 공감한다는 입장을 밝혔다. 그러면서 미국과 유럽에서 진행되는 온라인 플랫폼 규제 특징을 언급하는 것으로 운을 뗐다.
“온라인 플랫폼 시장 규제와 관련해 크게 미국과 유럽에서 시도되는 규제는 접근 방법을 좀 달리하고 있습니다. 미국에서는 온라인 플랫폼에 대한 반독접 패키지 등 여러 법안이 발의됐지만 상원에서 전부 폐기되는 상황입니다. 사실상 규제에 소극적인 입장을 가지고 있는 거죠. 반면 유럽의 경우 온라인 플랫폼 시장의 소비자 보호라는 명분으로 아주 강도 높은 규제를 도입한 상황입니다.”
그러면서도 문 교수는 최근 2년 전부터 시작된 중국계 거대 온라인 커머스 플랫폼의 국내 시장 진출을 언급하며 ‘규제 논의 양상이 바뀌고 있다”고 지적했다. 기존 규제 논의가 국내 온라인 플랫폼 사어바들의 불공정 거래 행위 규제로 진행이 됐다면 이른바 ‘C-커머스’의 국내 진출에 따라 강도 높은 사전 규제가 오히려 국내 사업자를 위축시키고 규제 사각지대에 있는 해외 플랫폼 사업자들에게 반사 이익을 줄 수 있다는 우려도 나오고 있다는 것이다.
문 교수는 이러한 상황에서 현행 국내법 상 온라인 플랫폼에 대한 명시적 규정이 없는 상황이라는 점을 언급하며 기존 대규모 유통사, 전기통신 사업자 등에게 적용해 온 방식의 규제로는 문제가 많다는 점을 지적했다.
“기존 공정거래법 등은 온라인 시장에 대한 이해가 제대로 반영이 안돼 있습니다. 기본적으로 오프라인 시장에서 사업자의 불공정 거래 행위를 수행하기 위해 제정된 법이기 때문이죠. 그로 인해 사실상 집행 빈도가 굉장히 낮다고 보여집니다. 대규모 유통법 역시도 마찬가지입니다. 규제 대상이 시장에서 물건을 판매하는 자로 정의돼 있지만 플랫폼의 특성상 중개형이 많고 이는 직접 물건을 판매하지 않고 중개만 하기 때문에 대규모 유통법상 규제 대상이 되기 어렵죠. 그래서 애초부터 법 적용 대상에서 제외되는 규제 공백이 발생하고 있습니다.”
문 교수는 결과적으로 이런 규제 공백에 대응하기 위해 온라인 플랫폼 규제 법안들이 나오고 있다는 배경을 설명하면서도 알리익스프레스, 테무 등 중국계 커머스 플랫폼은 국내법을 적용하기 어렵다는 점을 재차 강조했다.
“국내 플랫폼과 입점 사업자간의 불공정 거래행위를 규제하고 소비자 피해를 막도록 규제하겠다고 하지만, 중국계 커머스 플랫폼의 경우 플랫폼과 입점 업체 모두 중국 기업이라는 이유로 국내법 적용이 어렵습니다. 적절한 소비자 피해 보호 장치 역시 마련돼 있지 않고요. 최근 정부에서 해외 온라인 플랫폼 사업자들을 대상으로 소비자 보호 대책을 발표하고 있지만, 이런 땜빵식 대책으로 충분히 실효성 있는 보호 장치가 될 수 있을지는 의문입니다. 게다가 이들은 국내 플랫폼 사업자에 비해 중개 수수료를 받는 사업자임에도 불구하고 사실상 상품 가격을 책정할 수 있는 권한을 휘두르며 공급업자와 관계에서 자신들에게 유리한 방식으로 계약을 체결하고 있어요. 그렇게 형성된 가격 경쟁력으로 국내 플랫폼을 압도하고 있죠. 그럼에도 현 시점에서 국내 시장에서는 시장 지배력을 가진 사업자로 보기 어렵다는 문제도 있습니다.”
이어 문 교수는 현재 논의되는 플랫폼 규제의 사전규제 적용과 관련해서도 “사후규제 방식이 적절하하다는 것이 일반적인 학자들의 공통된 의견”이라고 강조하는 한편, 앞서 정부가 내세웠던 ‘자율규제’ 역시 위메프 사태와 같은 대규모 피해 발생시 대응에 한계가 있다고 지적했다.
“사전 규제는 여러 부작용이 따를 수 있습니다. 일단 시장의 혁신성이 저해될 가능성이 굉장히 높죠. 특히 온라인 플랫폼의 경우 다양한 사업 모델을 적용할 수 있다는 것이 장점인데 이것이 저해될 가능성이 높습니다. 영업의 자유가 제한될 가능성, 중복 규제의 문제도 있고요. 미국과 EU의 경우는 결국 규제 도입이 자국 기업의 이익을 우선으로하는 신보호주의 정책에 따라 진행되고 있습니다. 이와 별개로 우리나라의 경우 국내 사업자들의 이익과 이해관계를 전혀 고려하지 않은 채 규제 정책을 마련할 경우 해외 커머스 플랫폼 사업자들이 반사 이익을 볼 수 있는 부작용도 발생할 수 있어, 충분한 고려가 필요합니다.”
이날 발표 말미 문 교수는 최근 논의 되는 규제 방식의 대안으로 “기존 공정거래법 등을 개선해 온라인 플랫폼 시장에도 제대로 적용될 수 있게 개선하는 방안과 더불어 보완적인 방식으로 자율 규제를 병행하는 방안이 현 시점에서 가장 실효성 있을 것”이라고 제언했다.
EU 규제 법안과 한국에서 논의되는 법안은 의도 자체가 달라
이날 이어진 발제를 진행한 정혜련 경찰대 법학과 교수는 “최근 유럽에서 입법 통과된 DSA(디지털 서비스법)과 DMA(디지털시장법)은 결국 기업 결합 심사 내용을 포함하고 있다”고 운을 뗐다. 그러면서 최근 위메프 사태와 관련해서는 기업의 비정상적인 관리 행태가 초래한 기업의 실패로 규정했다. 결과적으로 현재 온라인 플랫폼 규제 논의는 기업의 문제와 경쟁법적인 요소, 전자상거래의 문제 등을 뭉뚱그려 쟁점을 흐리고 실질적인 문제에 집중하지 못하는 상태라는 것이다.
이어 정 교수는 10년 전부터 유럽에서 논의된 디젤차 생산 판매 금지법이 현실화된 내용을 언급하며 “유럽에서 가장 잘하는 것이 전략적으로 자신들에게 유리한 법안을 잘 만들어 내는 것”이라고 강조했다.
“유럽이 자신들의 이익에 부합하는 법안을 제정하는 것은 빅테크 규제 효과도 이지만, 이른바 ‘브뤼셀 효과(EU가 만든 규제가 글로벌 표준으로 확산되는 현상)’라는 또 한가지 인센티브를 노린 것입니다. DSA와 DMA가 통과되며 EU 회원국들은 다시 자국에 그 후속 법안 입법을 추진하고 있습니다. 앞서 언급한 기업결합심사에서도 시장을 확정하는 첫 번째 단계는 자국의 이익입니다. 유럽은 긴장을 한 거죠. 그 전까지 무시하고 별거 아니라고 생각했던 미국 빅테크 기업들이 자국 시장을 공략하고 나아가 전멸시켰으니까요. 그래서 부랴부랴 상황을 파악해 데이터(개인정보)를 통제하는 GDPR(개인정보 보호규정)을 만든 것이죠. 하지만 그 이후에도 미국계 빅테크의 시장 점유율은 급속도로 증가했습니다. 방법을 잘못 선택한 것이고, 그래서 더 강력한 온라인 플랫폼 규제를 선택한 거죠.”
그러면서 정 교수는 “한국의 온라인 플랫폼 규제 논의는 유럽에서 진행된 미국계 빅테크 플랫폼 기업 대상 규제와는 다른 차원의 문제”라며 “데이터센터 화재나 불공정 문제에 대한 법안 제정과 논의는 출발점 자체가 다르다”고 강조했다.
“결국 EU가 적용한 DSA나 DMA는 규모가 다른 기업을 다르게 취급하며 차등적으로 적용되고 있습니다. (미국계 빅테크에 비해) 규모가 다른 소규모 플랫폼 사업자들은 모두 유럽 사업자들 뿐이예요. 예외가 젤란도라는 유럽이 대형 온라인 쇼핑몰 정도죠. 사싱상 순수 유럽 회사로 유일하다는 점이 특징적인데, 결국 EU 규제도 최근 입법된 만큼 워낙 경험치나 누적된 케이스가 없다는 점을 의미합니다. 이런 점은 우리에게도 (향후 입법 논의에) 도움이 많이 될 겁니다. 또 현재 애플과 메타에 이 규제 적용을 두고 공식 조사가 진행중이라고 하지만, 실질적으로 현실이 되니 집행이 결코 쉽지 않다는 게 현재 상황입니다.”
이날 발표 말미, 정 교수는 최근 AI 기술의 혁신과 그에 따른 데이터의 중요성을 재차 언급하며, “규제 법안 제정은 단순히 온라인 플랫폼의 공정성 문제 시장 지배력 남용에 대한 문제에 집중하는 것을 넘어 데이터와 이를 보호하는 정보보호 수준이 국가 경쟁력을 좌우하게 된다는 점을 종합해 고려해야 한다”고 강조했다.
혁신 저해 부작용 이미 나타나, 한국형 핀셋 규제 논의 필요
한편 이날 발표에 이어 진해된 토론은 조영석 목표대 교수가 좌장을 맡아 곽정호 호서대 교수, 박성호 한국인터넷기업협회장, 이상직 법무법인 태평양 변호사, 스타트업얼라이언스의 정주연 박사, 서강대 채정화 박사 등이 참여했다.
토론에서 곽정호 호서대 교수는 “최소한의 개입과 자율규제가 혁신을 위해 적절하다고 봤지만, 최근 티메프 사태와 EU의 입법동향을 보면서 적절한 규제가 도입돼야 될 시점이 아닌가라는 두 가지 입장을 가지게 됐다”고 입장을 밝혔다.
이어 곽 교수는 영국에서 통과된 ‘디지털 시장 규제법’과 일본에서 발의된 ‘스마트폰 소프트웨어 경쟁촉진법’ 등을 언급하며 각각 ‘소비자와 산업 보호’ ‘신속한 제재’에 초점을 맞추고 있다는 점을 강조하기도 했다. 이를 통해 ‘한국형 DMA, DSA를 고려하는 것이 필요한 시점’이라는 것이다.
한편 박성호 한국인터넷기업협회장은 “온라인 플랫폼 산업계를 비롯해 생태계를 구성하고 있는 벤처·스타트업계가 연쇄적으로 안좋은 상황에 처해 있다”며 플랫폼 규제 논의가 나온 시점부터 해외 투자가 위축되고 있는 점을 지적했다.
“예측 불가능한 한국에 투자하지 않는다는 것이 이미 해외 VC에서 명확한 가이드라인으로 발표가 됐습니다. 규제 논의에 따른 나비효과가 아니고 명확하게 예측되는 상황이었습니다. 만약 한국 플랫폼이 다 없어지고 유럽처럼 미국 플랫폼이 장악해버리면 이런 논의 조차 무의미한 것이죠. 하지만 아직 (상황을 바꿀) 불씨가 남아 있는 상황이라는 것이 유럽과 다른 점이죠. 온라인 플랫폼에 대해 네트워크 효과를 강조하지만 저희가 볼 때 이는 플랫폼이 마치 사회를 잡아먹는 것처럼 결론을 내린 의도적인 정치적 목적이 있다고 봅니다. 실상을 보면 많은 플랫폼들이 각자 개별적인 영역에서 경쟁하고 있고, 온라인 쇼핑 부문만 해도 많은 기업들이 10~20% 사이의 점유율을 가지고 치열한 경쟁 중이거든요. 멀티 호밍(사용자들이 이용 목적에 따라 여러 플랫폼을 동시에 사용하는 현상)도 빈번하게 발생하고 있고요. 유럽처럼 구글이나 아마존이 시장을 석권하는 상황은 아니라는 거죠.”
이어 박 회장은 이미 네이버와 쿠팡이 기존 공정거래법 등의 적용을 받아 조사를 받고 항소하고 있고, 무신사에 대해 입점 업체에 대한 부당행위 조사가 들어간 점을 언급하며 카카오 불통 사태나 티메프 사태의 본질이 다르다는 점을 강조하기도 했다.
“카카오의 불통 사태가 플랫폼의 구조적인 문제인가 하면 다들 갸우뚱하실 거빈다. 티메트 역시 수많개의 부가통신사업자 중 하나가 경영 실패를 한 것이거든요. 이에 대해 정부에서는 정산주기를 단축하고 에스크로를 도입하겠다는 대책을 냈습니다. 그러게 하면 되는 것이지 이걸 플랫폼을 매도하는 또 하나의 기폭제로 만들어서는 안된다고 봅니다.”
이어 이상직 변호사는 “현행 온라인 플랫폼 규제 입법을 보면 갈등의 중심에 소비자가 안 보인다는 것이 문제”라며 “플랫폼 규제를 어떻게 하느냐에 따라 소비자의 후생이 영향을 받는다는 점이 간과된 것”이라고 지적했다.
“온라인 플랫폼이 없던 시절을 떠올려보면 하자가 있는 상품을 속아서 사는 경우도 있지 않았습니까? 플랫폼이 등장한 이후에는 정보의 비대칭성이 급격하게 해소됐죠. 그런 점에서 소비자 후생에 가장 접합한 거래 방식을 발명한 것이 플랫폼이라고 생각합니다. 많은 플랫폼의 경우 적자를 감소하면서 규모의 경제를 달성해야 하는데, 이를 위해서는 금융 시스템과 공급체인이 마련 돼야 합니다. 이 시스템에 문제가 생기면 위기가 오죠. 적자를 감수하며 초기 투자를 진행하려면 투자를 받거나 금융기관에 돈을 빌리고 이자를 내야 하는데 이 시스템에 문제가 생기면 플랫폼은 위기를 맞습니다. 또 플랫폼이 적자를 줄이기 위해 입점업체를 압박한다면 공정거래법 위반이 되겠죠. 이 두 부분에서 발생하는 문제를 어떻게 해야할지가 플랫폼의 문제를 해결하는데 중요한 부분인 것 같습니다. 그런 상황에서 이를 법으로 쉽게 건드린다면 소비자 후생이 나빠질 수 있어요.”
이어 이 변호사는 “플랫폼의 문제도 많지만 엄격한 규제는 한국발 빅테크 등장을 막을 수 있다”며 “위메프 사태와 같은 문제를 근절하기 위해 필요한 것은 플랫폼생태계의 외부 투명성을 확보하는 것”이라고 강조했다.
스타트업얼라이언스 정주연 박사 역시 티메프 사태를 언급하며 “단일 기업의 일탈로 인한 경영 실패 문제를 플랫폼 산업의 전반적인 문제로 일반화시키는 것은 우려스럽다”며 “불공정 행위에 대한 제재는 필요하지만, 현재 논의 중인 플랫폼 규제 법안이 과도한지 여부는 신중하게 돌아봐야 한다”고 입장을 밝혔다.
특히 정 박사는 최근 발의된 법안에서 정의하는 ‘시장 지배적 사업자’에 네이버, 카카오, 쿠팡 같은 토종 빅테크 외에 다양한 중소 스타트업들까지 포함되고 있는 문제를 지적하며 “기업들마다 구체적인 서비스 형태가 차별화돼 있는 상황에서 시장의 다양성을 일률적으로 확정하고 동일한 규제를 하가는 것이 애초부터 설립될 수 있는지 의문이 있다”고 지적했다.
한편 서강대 채정화 박사의 경우 챗GPT, 제미나이 등 생성형 AI를 통해 나온 플랫폼 규제 공정성 확보 방안을 소개하며 “공통적으로 시장의 공정한 환경 조성이 핵심”이라는 의견을 밝혀 주목받았다.
“현재 EU의 DMA 등은 이용자의 기본권을 강화하기 위한 측면으로 도입되고 있는데 일련에 나타나는 현상을 보면 그렇지 못한 부분도 감지가 되고 있습니다. 결국 플랫폼 규제의 공정성을 확보하기 어렵다는 방증이 아닐까 생각합니다. 사실 플랫폼은 굉장히 빠르게 변하기 때문에 예측이 어렵고 이로 인해 일괄적인 규제가 어려운 측면이 있습니다. 하지만 정부에서는 최근 일련을 사태로 인해 규제를 한다는 것이죠. 이와 관련해 시장 실패라든지 입증이 선행 돼야 하고 이를 바탕으로 규제가 도입되야 하는데, 지금은 단지 ‘그렇게 될 것이다’라는 우려가 규제를 도입하는 기폭제가 되는 듯합니다.”
이어 채 박사는 “과도한 규제가 플랫폼의 혁신을 저해하고 있다는 신호가 이미 나타나고 있다”며 애플과 메타의 사례를 언급하기도 했다.
“애플의 경우 유럽에는 곧 도입이 예정된 AI 기능 일부를 도입하지 않겠다고 하고 있습니다. 이용자의 개인정보나 데이터 보안 규제로 인해 제푸의 무결성이 훼손될 바에 서비스를 안 하겠다고 하는 거죠. 이는 규제로 인해 개인정보 보호가 강화됐다고 볼 수도 있지만, 또 다른 측면으로는 사회적으로 새로운 서비스를 이용할 수 있는 기회를 제한하는 결과가 된 것이기도 합니다. 또 메타의경우도 AGI(범용인공지능) 모델을 유럽에 출시하지 않겠다고 하고 있어요. 강력한 AI 규제법안 때문이죠. 이런 측면에서 봤을 때 혁신적인 서비스를 내 놓는 온라인 플랫폼 규제는 과거 정보 격차나 디지털 격차와는 또 다른 패러다임으로 전개되는 격차들이 발생할 수 있다는 고려가 필요하다고 봅니다. 결국 중요한 것은 임시방편적인 규제가 아니라 장기적으로 시장에서 나타나는 현상을 모니터링하며 실질적으로 입증된 부분을 바탕으로 규제 원칙과 방향에 대해 설계하는 것이라고 생각합니다.”
