최근 티메프 사태의 후폭풍이 일파만파로 확산되며 다시금 플랫폼 규제 목소리가 힘을 얻고 있다. 문제는 이러한 논의가 플랫폼 생태계의 본질은 간과된 채 진행되고 있다는 점이다. 플랫폼 규제는 시장 지배적 사업자의 갑질과 지배력 남용행위를 규제한다는 목적을 가지고 있는 반면, 티메프 사태는 이와 상관없는 경영 주체의 자금 돌려막기가 문제의 발단이었다. 그럼에도 정부와 국회는 이번 사태를 플랫폼 규제 강화의 계기로 삼고 있는 모양새다.
플랫폼 규제 논란은 2017년 ‘뉴노멀법’을 시작으로 2020년 온라인플랫폼공정화법(온플법) 입법 시도로 정점을 찍었다. 2022년 윤석열 정부의 자율규제 방침에 따라 논란은 끝난듯 보였지만, 이번 사태를 전후해 ‘온라인 플랫폼 중개거래 공정화법’ ‘온라인 플랫폼 독점 규제법’ 등 이름만 달리한 법안 발의가 이어지고 있다.
문제는 정치권의 이러한 플랫폼 규제 논의가 플랫폼 업계의 특성과 한국 시장의 특수한 상황을 고려하지 않은 채로 진행돼 왔다는 점이다. 이에 대해서는 업계 뿐 아니라 학계까지도 지속적으로 우려를 표하는 상황이다.
가장 큰 우려 중 하나는 현재 추진되고 있는 플랫폼 규제가 EU의 규제를 무차별적으로 벤치마킹하고 있다는 점이다. EU는 자국의 플랫폼 서비스가 없는 상태에서 해외 공룡 플랫폼 서비스에 점령된 상황이다. 이에 자국 산업을 보호하고 자체 플랫폼 서비스 육성을 위해 강력한 규제가 필요하다. 미국의 경우 자국 기업임에도 독점적인 시장 지배력 남용이 실질적으로 나타나는 문제를 해결하기 위해 강력한 규제법안을 적용하고 있다. 중국은 철저한 자국 시장 보호 정책을 기반으로 해외 플랫폼 서비스를 배척하고 토종 플랫폼 육성에 집중하고 있다.
한편 한국의 경우 토종 플랫폼이 다수 존재하는 상황에서 국내 법을 넘어서는 해외 플랫폼의 전횡에 속수무책인 상황이다. 기존 공정거래법 조차 토종 플랫폼에게만 가혹하게 적용되는 상황에서 강력한 플랫폼 규제법 역시 해외 플랫폼에게는 유명무실하게 될 것이라는 전망이 힘을 얻는 이유다.
또 법안에 규정한 ‘독점적 시장 지배력을 행사하는 사업자’의 정의가 모호하다는 것 역시 문제다. 단순히 매출액, 중개거래금액 등을 기준으로 사전 규제 대상을 지정하는 방식은 이들이 ‘확고하고 지속적인 지배적 지위’를 누리고 있고, 향후에도 변함없다는 전제일 경우 성립된다. 하지만 과연 현재 각 분야 1위 플랫폼 기업이 독점적 지위를 누리고 있는지, 이들의 성장세가 지속될 것인지는 따져봐야 할 문제다. 또 경쟁법 규정에 의한 사후규제로 해결하기 어려울 때만 적용하는 사전 규제를 적용한다는 것도 문제가 되고 있다. 이미 공정거래법 등 사후 규제가 존재하는 상황에서 이중규제 논란은 물론, 역동적이고 빠르게 변화하는 플랫폼 산업에서 사전규제는 오히려 시장의 성장을 저해하는 상황을 초래할 것이라는 우려가 크다.
철저한 시장 분석 없이, 기존 산업 규제 법안 벤치마킹에 급급해
플랫폼 규제 논의에 대한 우려는 지난 12일 스타트업얼라이언스, 디지털경제포럼이 공동 주체한 세미나에서도 불거졌다. ‘혁신 생태계성장과 보호를 위한 플랫폼 정책 방향 토론회’라는 제목으로 진행된 이날 세미나에서 첫 발제를 맡은 김현경 서울과기대 교수는 과거부터 현재까지, 또 각 국가에서 진행되는 플랫폼 규제 흐름을 짚으며 “모든 나라가 플랫폼 경제와 관련해 직면하고 있는 문제에 취하고 있는 정책과 방향이 다르다”고 강조했다.
“EU의 경우 토종 플랫폼이 없는 상태에서 미국 중심의 거대 플랫폼들이 시장을 지배하고 있고 그러다보니 굉장히 강력한 규제 법안들이 집행력을 발휘하며 나오고 있는 것이 사실입니다. 미국은 물론 중국과 일본도 자국 시장의 특성에 맞게 면밀히 분석해 규제 정책을 추진하고 있지만, 우리나라 정부가 국내 디지털 플랫폼 시장의 특성을 체계적으로 분석한 리포트를 저는 사실 명확하게 본 적은 없습니다.”
김 교수에 따르면 2017년 뉴노멀법은 당시 플랫폼 기반 경제가 확산되는 상황에서 기간통신사업자 규제 방식을 벤치마킹해 전기통신, 정보통신, 방송통신 사업자를 규제하는 법안으로 입법이 추진됐지만, 산업계의 반발에 부딪혔다. 2020년부터 시도된 온플법 역시 대규모 유통사업자를 규제하는 방식을 벤치마킹해 입법이 시도됐지만 끝내 통과되지 못했다. 두 법 모두 디지털 플랫폼 시장 경제의 이해나 면밀한 분석 없이 그야말로 행정편의주의적 관점에서 진행된 규제 법안들이다. 안타까운 점은 이번 티메프 사태로 다시 촉발된 플랫폼 규제 법안 역시 다르지 않다는 것이다.
이에 김 교수는 다시금 제안되고 있는 법안과 관련된 쟁점을 ‘일정 규모 온라인 사업자 지정, 특별 규제’ ‘계약 내용 및 방식, 효력 규제’ ‘특정 불공정거래행위 금지’ ‘행정형 분쟁조정제도의 도입’ ‘이용사업자 단체 구성, 거래조건 협의’ 등 5가지로 정리했다.
“매출액, 중개 거래액 등으로 일정 규모 이상의 사업자들을 지정해 규제한다고 하지만, 이들이 확고하고 지속적 지위를 언제까지 유지할지는 사실 누구도 예측할 수 없습니다. 과거 페이스북과 인스타그램 합병 당시 미국 규제 당국은 경쟁법상 문제가 없다고 판단했지만, 이후 인스타그램은 최고의 소셜미디어 플랫폼으로 등극하며 독점적 시장 지배자가 됐습니다. 반면 2005년 마이스페이스(MySpace)가 뉴스콥(NewsCorp)에 인수됐을 때 시장 지배력이 영속될 것으로 보고 강력한 규제를 해야한다고 했지만, 페이스북 창업 불과 5년만에 시장에서 사라졌죠.”
이어 김 교수는 “플랫폼 산업은 통신, 전기, 금융 등 사전규제가 필요한 특정 영역으로 볼 수 없다”며 “시장 진입 자체를 통제하지 않는 상황이고 플랫폼이라고 해도 사업 내용이 제각각인 산업에 동질적인 계약 내용이나 방식을 강제하는 것은 문제”라고 강조했다.
멀티호밍 빈번하고 진입장벽 낮은 플랫폼 시장, 글로벌 경쟁할 수 있게 지원해야
정치권이 디지털 플랫폼의 시장 속성을 제대로 분석하지 못한다는 반증으로 김 교수가 지적한 또 하나의 문제는 ‘네트워크 효과로 인한 승자독식 시장으로 이어진다’는 추론이다. 이와 달리 플랫폼 경제에서는 국내외를 막론하고 후발주자가 파괴적인 혁신을 통해 선발주자를 추월하는 경우가 빈번하게 이뤄지고 있다.
특히 네트워크 효과로 인한 승자독식 시장이 되려면 사용자가 멀티호밍(multihoming, 사용자들이 여러 플랫폼을 이용 목적에 따라 동시에 사용하는 현상)이 이뤄지지 않아야 하지만, 현재 국내 시장은 사용자 다수가 여러 중개 플랫폼을 동시에 사용하는 추세가 일반화 돼 있다. 또 각 분야 플랫폼의 경우 3~5개 기업이 상호 치열하게 경쟁하고 있으며 지속적으로 새로운 혁신 플랫폼이 시장에 진입하는 상황이다. 한마디로 시장 스스로의 힘에 의한 균형 회복과 경쟁이 가능하다는 의미다.
김 교수는 “이렇듯 우리나라만의 특수한 상황이 있음에도 EU 방식의 규제를 적용할 경우 투자 저해와 해외 기업이 지배력이 강화돼 오히려 유럽시장처럼 전락할 수 있다”며 “우리 시장이 다른 시장과 다르게 글로벌 경쟁을 하고 있는 상황이라는 점을 고려해야 한다”고 재차 강조했다.
플랫폼 규제, 스타트업 생태계에도 악영향 미치고 있어
한편 이날 두 번째 발제에 나선 이대호 성균관대 교수는 “플랫폼 규제 법안이 스타트업에게 어떤 영향을 주느냐에 대해 고민하기 전에 스타트업과 플랫폼이 어떤 관련이 있는지를 우선 살펴야 한다”고 운을 뗐다.
“우리가 흔이 아는 무신사나 ,컬리, 당근마켓, 토스와 같은 기업들은 이른바 기업가치 1조원 이상의 유니콘으로 불리고 있습니다. 그런데 이들 유니콘 기업의 공통된 특징 하나가 바로 플랫폼 기업이라는 점입니다. 즉 지금의 IT 스타트업이라는 건 결국 플랫폼 형태를 취하지 않고는 성공하기가 어렵다는 것을 확인할 수 있죠. 결국 플랫폼이 스타트업이고 스타트업이 플랫폼의 형태를 띄는 상황입니다.”
이어 이 교수는 이들 플랫폼 스타트업이 처한 현실을 극명하게 확인할 수 있는 최근 언론 보도를 인용했다. 경기 침체 등의 영향도 있지만, 유독 국내 플랫폼 기반 유니콘 기업의 50% 이상이 지난해 영업 손실을 기록했다는 것, 반면 해외 유니콘 기업들은 지난 4년간 183%가 넘는 성장을 했다는 사실 등이다. 이 기간 국내 유니콘 기업의 평균성장률은 12%에 불과하다. 문제는 이러한 상황이 심화 되고 있다는 점이다. 올해 스타트업의 창업은 전년 대비 4% 정도 늘어난 것으로 나타지만 이중에서 유니콘 기업으로 등극한 곳은 지난해에 한 곳, 올해는 전무하다.
이 교수는 “이러한 상황에서 플랫폼 규제가 과연 필요한지를 논의할 필요가 있다”며 시장 지배적 사업자를 규정하는 방식의 한계, 시장 지배력 남용에 대한 실증적인 검토 부족 등의 문제를 지적했다.
“이러한 규제를 만들 때 첫 번째로 고려해야 되는 것은 시장의 특성이라고 생각합니다. 플랫폼 사업자들은 일반적으로 국내 뿐 아니라 태생부터 글로벌의 특성을 가지고 있습니다. 때문에 국내 플랫폼 사업자들은 해외로 진출하고 해외 플랫폼 사업자 역시 언제든지 국내 시장에 진입할 수 있죠. 이러한 상황에서 지금 만들어진 규제들은 해외 사업자들에게 적용하기 어려운 형태를 띄고 있습니다. 그렇다면 최소한의 규제를 통해 공정하게 적용하는 것이 더 옳은 방식이라고 생각합니다. 지금은 오히려 규제를 없애서 우리나라 사업자들이 해외에서 원활하게 기업활동을 할 수 있도록 하는 것이 국가적인 측면에서 더 큰 이득이 될 거라 생각합니다.”
이어 이 교수는 지난해 8월 중소벤처기업부가 스타트업에 대한 종합 대책을 마련하며 내세운 5가지 원칙을 언급했다. 그러면서 지금의 규제 환경은 “글로벌로 진출하는 스타트업의 도전을 막는 것”이라고 성토하기도 했다.
“중소벤처기업부는 스타트업들이 규제에 얽매이지 않은 경영활동을 할 수 있는 환경을 만들어 주겠다는 것, 또 하나가 스타트업들이 도전정신을 가지고 도전할 수 있는 환경을 만들어 주겠다는 원칙을 제시한 바 있습니다. 하지만 지금 우리나라 정부와 국회가 만들려는 법안을 살펴보면 시작은 잘 할 수 있게 규제를 풀어주면서 매출 1000억이 넘어가는 순간 너희를 잡아먹을 거라는 메시지를 명확하게 전달하고 있는 것 같습니다. 한마디로 우리나라 플랫폼 규제 법안은 스타트는 잘 할 수 있는데 업은 하기 힘든 환경을 만드는 거죠.”
한편 이날 이어진 종합토론에서는 이상우 연세대학교 정보대학원 교수가 좌장을 맡아 혁신 생태계 성장과 보호를 위해 필요한 플랫폼 정책 방향에 대한 심도있는 논의가 이어졌다. 전문가들은 현행법으로도 플랫폼 기업의 불공정한 행위에 대해 조처를 할 수 있으며, 현재 거론되는 플랫폼 규제들은 혁신 생태계의 발전을 막을 뿐이라고 주장했다.
김민호 성균관대학교 법학전문대학원 교수는 과거 재래시장을 살리기 위해 도입된 대규모유통사업법을 언급했다. 당시 재래시장의 쇠퇴에 대해 근본적인 원인 분석없이 대형유통사업자 때문이라는 단편적인 논리로 대규모유통사업법이 도입되었고, 그 결과 현재 재래시장을 살리지 못했고 대형유통사업자도 사라졌다고 주장했다. 플랫폼 법도 ‘이대로 통과되면 수년 후에는 플랫폼 사업자가 사라져있을 것’이라며, 과거에도 현재에도 규제 실패에 대한 책임은 누구도 지지않고 있다고 말했다.
이어서 모정훈 연세대학교 산업공학과 교수는 기술과 플랫폼을 통한 혁신, 안전과 보수를 추구하는 법률은 서로 상충하는 부분이 있다고 말했다. 현재 플랫폼 규제 논의들이 플랫폼이라고 함께 묶어서 이야기되지만, 자세히 보면 다양한 종류의 비즈니스가 존재하고 변화도 빨라 ‘급변하는 시장에서 법이라는 도구를 활용하기엔 어려움이 있다’고 덧붙였다.
정혜련 경찰대학교 법학과 교수는 미국 등 글로벌 빅테크를 견제하고 규제 입법을 통해 다시 한번 도약을 준비하려는 EU와 한국이 같은 규제 입장을 가지는 것은 상황에 맞지 않다며, ‘우리는 있는 기업을 잘 키워서 해외에 내보내고 영역을 확장하면서 새로운 좋은 기업이 계속해서 설립되기 좋은 조건을 만들어줘야 한다'고 주장했다.
이정민 벤처기업협회 사무총장은 티메프 사태와 관련해 ‘특정 기업을 보는 시각과 업계를 보는 시각이 달라져야 한다'며, ‘부실경영으로 인한 문제상황을 플랫폼 전반에 대한 것으로 보는 것이 우려된다'고 말했다.
마지막으로 정주연 스타트업얼라이언스 전문위원은 ‘플랫폼이란 적자를 감수하고 투자를 통해 구축한 혁신 시스템’이라는 점을 간과하고 낮은 수수료를 법으로 강제하는 것은 납득하기 어렵다며, 이러한 규제 방향은 ‘외부 투자 유치가 절실히 필요한 혁신 생태계에 필요한 투자를 위축시킨다’고 주장했다.
마지막으로 이상우 교수는 경쟁력 있는 자국 플랫폼이 존재하는 국내 시장 상황과 플랫폼 생태계 특성을 고려해 문제를 해결해 나갈 필요가 있다며 토론회를 마무리했다.
